导语：19世纪90年代到20世纪20年代的美国，经济高速发展的背后，是贫富差距的日益加大，企业行为缺乏监管、环境问题日趋严重、工人权利得不到保护，民怨沸腾。在这种背景下改革者开始整体地思考社会问题的成因，并从制度上寻找解决办法，从而较为成功地应对了经济社会变迁形成的各种挑战。本书重点研究了美国十九世纪财经制度的变革及对美国社会经济的重大影响。

没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。

防腐比反腐更重要，在预算改革者看来，腐败不是人品问题，而是制度问题。

“预算”就象“民主”、“社会公正”—样，政治家都能朗朗上口。

改革公共财政是政治改革的最佳切入口。

如果老外注意到咱这儿的税收

定会纳闷我们哪有什么自由

样样事情都得纳税，包括晒了天上的日头

马一备鞍就得上税，管它是奔驰还是慢走

另外的收费更加邪门，真可叫做无奇不有

写自己的姓名，进山打野兽

夜里点灯，墙上开口

红白喜事，购买销售

当官的样样都要把税抽

死神也帮不了你的忙，见阎王之前还得把税款留

——阿龙

谁是上面这首打油诗的作者阿龙？如果让读者猜，十有八九人们会认为他是位名不见经传的当代中国民间诗人，这首诗是以夸张的手法抨击怨声载道的农村三乱。其实阿龙的原名为Anon，是18世纪英国诗人，这首诗作于1784年，写的是当时的英国。我们引用这首诗的目的是为了点出一个简单的事实：中国农村目前的某些乱象在发达国家的历史上也曾存在过。其他国家的经验显示，要解决这些问题，出路在于制度创新。美国在“进步时代”(the    Progressive Era，1880—1920)的财政制度建设就是一个例子。

熟悉这段历史的人都知道，美国在19世纪末面临的问题与中国今天面临的问题非常相像。那时的美国也是：

（一）腐败横行。亨利·亚当斯在小说《民主》(Democracy)中借主人公雅可比的嘴说：“我已经活了75岁，这一辈子都生活在腐败中。我走过很多国家，没有一个国家比美国更腐败。”

(二)假冒伪劣。1906年，辛克莱尔描写屠宰业黑幕的小说《丛林》(The Jungle)出版后，很多美国人连肉都不敢吃了。这本书所引发的讨论促使美国政府建立了“食品与药品管理局”，并通过了1906年《肉品检疫法》。

(三)重大灾难屡屡发生，当时影响最大的灾难是“三角衬衫厂大火”，由于工厂老板无视建筑物防火标准，145名女工被活活烧死。

(四)其他社会矛盾异常尖锐，对此，斯蒂汶·丁纳在他的《非凡年代——进步时代的美国人》(A Very Different Age：Americans of the Progressive    Era)中有过很恰当的描述。

危机也是转机，美国在这个时期进行了一系列深刻的制度建设(state—building)，其现代国家的基础就是在这个时期奠定的。到20世纪20年代，美国建立了一个高效的现代国家机器(regulatory    state)。没有在进步时代打下的基础，罗斯福的“新政”不可能成功，“福利国家(welfare state)”不可能出现，美国资本主义的命运也许完全会是另外一种结局。

“进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想象得出的名目都可用来向民众征税，与今天中国多如牛毛的收费和罚款差不多。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。

在进步时代，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底的改造。

在收入方面；最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然，引入所得税曾遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地说，所得税体现的是共产主义和社会主义的原则。最高法院也宣布这种税违反美国宪法。但到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第十六条修正案：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。”

相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势：一是简单，用一个税种替代了—批税种；二是公平，税负是依据经济能力分配的；三是高产，这一类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战，急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事实上所有发达国家都或迟或早经历了引入所得税的过程。现在，所得税在所有这些国家都是最重要的税种。

在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。马寅初先生1914年在其英文着作《纽约的金融)中指出了这些制度缺陷。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。

人们对腐败的厌恶和愤怒成了改革的动力。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的“纽约市政研究所”。今天大名鼎鼎的“布鲁金斯研究所(the Brookings lnstitution)”便是由它演化而来的。这些预算改革者指出，预算问题绝不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府(invisible government)，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府“irresponsible    government)”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府（visible government）”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法 (institutional method of control without violence)。”改革派的意思很清楚，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和阶级冲突。

那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？弗里德利克·克莱文兰德1915年在他的《美国预算观念的进化》(Evolution of the Budget Idea in the United States)中，提出了以下几条：

首先，它是—个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。其次，它是—个统一的计划，包括政府所有部门的开支。第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支的项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。第六，这个计划必须得到权力机构(议会)的批准，并接受其监督。第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

当时，美国反腐败还有另外一支生力军，即所谓“耙粪者(muckrakers)”，或以揭露黑幕为己任的新闻记者。但预算改革者的思路与“耙粪者”很不—样，后者把重点放在反腐败上，而前者认为，防腐败比反腐败更重要。在预算改革者看来；腐败不是人品问题，而是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气反，不管惩罚力度有多大，效果也不会明显。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。预算改革的目的正是为了堵塞制度漏洞。

在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善。到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到 836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要“市政府研究所”编制的(市政会计手册)(A Handbook of Municipal Accounting)，并派人到“市政研究所”举办的培训班学习。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法(纽约市政研究所的经验也引起了国外的注意，东京于1922年建立了市政研究所，据说当时中国也有人效仿建立了这种研究所)。初战告捷后，纽约市政研究所的大将移师美国首都华盛顿。在他们的努力下，国会终于在1921年通过了“预算与会计法(the Budget and Accounting Act)”。至此，美国的预算改革可以说是大功告成了。

看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就一个更加强有力的政府。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统把它称作“国会政府（Congressional    government）”。预算改革将权力转移到行政部门，促使了美国现代总统制的形成。人们一般认为，罗斯福的“新政”挽救了美国的资本主义。这种看法只对了一半。如果没有预算改革作铺垫，即使罗斯福有实行“新政”的愿望，分散而低效的体制也完全可能让他的计划无疾而终。在这个意义上，我们可以说，预算改革对缓解美国社会矛盾，挽救资本主义体制功不可没。

美国的经验对我们至少有三点启示：

第一，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不亚于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。

第二，从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败，加大政府透明度，调节收入分配，缓解社会矛盾，增强国家能力的制度条件。不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共财政的过程实际上也是政治改革的过程。

第三，改造公共财政是政治改革的最佳切入口。它是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。（王绍光）